“建材”企業未運行污防裝置而生產，能適用“逃避監管”嗎？

2024年1月5日，某地現場檢查發現：某新型建材企業一條混凝土生產線和一套水穩生產線正在生產，但2臺配套的袋式除塵器未運行，相關證據不能證明存在維修等情況。

監管部門認為行為違反了《大氣污染防治法》（下簡稱《大氣法》）第20條第二款，遂依據第99條第三項，處以罰款43萬元；并依據《環境保護法》第63條第三項，將案件移送公安機關（行政拘留）。

“配套的袋式除塵器未運行”適用“不正常運行大氣污染防治設施”嗎？

《大氣法》第20條第二款規定，“禁止通過偷排、篡改或者偽造監測數據、以逃避現場檢查為目的的臨時停產、非緊急情況下開啟應急排放通道、不正常運行大氣污染防治設施等逃避監管的方式排放大氣污染物”。法條屬于一般規定，適用于各種“污染防治設施”未運行的情形，包括企業相關排污在內。

而第43條規定，“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等企業生產過程中排放粉塵、硫化物和氮氧化物的，應當采用清潔生產工藝，配套建設除塵、脫硫、脫硝等裝置，或者采取技術改造等其他控制大氣污染物排放的措施”。針對“建材”等五類特殊企業，法條強調“配套建設除塵、脫硫、脫硝等裝置”。

就其實質的治理建設硬件看，“配套建設的環境保護設施”，既包括“污染防治設施”，也包括“配套建設除塵、脫硫、脫硝等裝置”，如第84、120條的規定，“……設置異味和廢氣處理裝置等污染防治設施……”。配套建設除塵、脫硫、脫硝等裝置，是特殊的污染防治設施。

《立法法》第103條規定，“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定”。據此，“建材”等五類特殊企業的“配套建設除塵、脫硫、脫硝等裝置”，屬于特別規定，法條競合關系下，應當優先適用。

因而，“配套的袋式除塵器未運行”不適用“不正常運行大氣污染防治設施”。

屬于“逃避監管”嗎

按照《排污許可管理條例》第2條規定“未取得排污許可證的，不得排放污染物”和第17條規定的固定污染源排污許可證全覆蓋要求，本案企業的建設項目環境影響評價文件既通過了行政審批和自主驗收，也取得了排污許可證。

本案企業迎接、承受了監管部門的監督管理檢查，明確配套的袋式除塵器未運行，沒有“逃避”而接受了“監管”，能認定為“逃避監管”排放大氣污染物嗎？

作為配套制度，《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第7條（四）明確，“在生產經營或者作業過程中，停止運行污染物處理設施的”， 屬于“《環境保護法》第63條第三項規定的通過不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物”的情形。

屬于“逃避監管”的話，就是本文開頭的處理：適用《大氣法》第99條（三）“通過逃避監管的方式排放大氣污染物的”，由生態環境主管部門“責令改正或者限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款……”；同時適用《環境保護法》第63條（三）“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物的”，“除依照有關法律法規規定予以處罰外”，由環境保護主管部門或者其他部門“將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留”。

需要注意的是，“逃避監管”針對的是第20條第二款的一般情形：“不正常運行大氣污染防治設施”。五類企業“配套的袋式除塵器未運行”的特殊規定，被排除在外而不能適用。

另外，從《大氣法》第99條（一）無證排污、（二）超標超總量排污的處罰規定看，其（三）規定的逃避監管排污，具體就是《辦法》第五條：“通過暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監管的方式違法排放污染物是指通過暗管、滲井、滲坑、灌注等不經法定排放口排放污染物等逃避監管的方式違法排放污染物”，或者第六條：“通過篡改、偽造監測數據等逃避監管的方式違法排放污染物是指篡改、偽造用于監控、監測污染物排放的手工及自動監測儀器設備的監測數據”的規定。而其他情形，如本案，就應當具有與其性質相近、危害相當，如未依照規定設置大氣污染物排放口排放等。但“建材”等五類企業的性質，顯然，決定了其無法達到如此嚴重的程度和后果。

有人認為，未運行配套建設的相應裝置，還不嚴重嗎？其實，《大氣法》存在多處未運行配套裝置的規定，但處理差別極大，如第108條（五）未運行裝置、第117條（七）未配備裝置與第120條未配備裝置（未配備就無法運行），處罰幅度比是10：5：1，最高額從20萬元到2千元。

因此，本案企業不屬于“逃避監管”。

“建材”類企業的污染防治

除《大氣法》第43條外，第48條規定，“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產開采等企業，應當加強精細化管理，采取集中收集處理等措施，嚴格控制粉塵和氣態污染物的排放。工業生產企業應當采取密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等措施，減少內部物料的堆存、傳輸、裝卸等環節產生的粉塵和氣態污染物的排放”。這兩條如何理解呢？

共同在于：都規定了“建材”等企業排放“粉塵”等行為，要符合一定要求。

區別在于：從范圍對象上看，前者不包括“制藥、礦產開采”等企業。

從適用情形看，前者針對“生產過程中排放”特征，強調按照環評要求“配套建設除塵、脫硫、脫硝等裝置，采取技術改造等……措施”，重點在于實施建設，目的在于為后者實施處理、排放提供服務準備，是尚未排放的靜態狀態。

后者針對“管理”特點，強調遵守排污許可證規定，按照生態環境管理要求運行和維護污染防治設施，建立環境管理制度，嚴格控制污染物排放，重點在于“應當加強精細化管理，采取集中收集處理等措施”，目的在于依靠和發揮前者裝置建設等的作用（“制藥、礦產開采”等企業無需配套建設等），實現控制排放，是排放的動態狀態。

配套的袋式除塵器未運行：未采取集中收集處理等措施，也即未運行相應裝置，屬于管理不到位的具體表現形式。后者的管理，顯然包括了前者建設活動的管理，也囊括了與生產等相關環節產生粉塵等的衛生管理（與揚塵不同）。

從責任承擔上看，違反前者，依據《建設項目環境管理條例》處理（第十五條規定，“建設項目需要配套建設的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”。否則，按照第二十三條規定處理。依據前述論證，裝置屬于污染防治設施）；違反后者，依據《大氣法》第108條（五）規定，“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產開采等企業，未采取集中收集處理、密閉、圍擋、遮蓋、清掃、灑水等措施，控制、減少粉塵和氣態污染物排放的”，由生態環境主管部門“責令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停產整治”。

當前，行政執法極其需要精細、精確和精準，甚至需要按照運用刑法的嚴格嚴謹嚴厲態度，才能解決現實問題，從而讓群眾心服口服而案結事了，發揮政府在社會管理中的主渠道作用，如同《行政復議法》的修改。

從法律適用上看，實事求是行政執法，就像法官一樣，“目光在案件事實與法律規范之間穿梭往返”，最終找到案件小前提與法條大前提的完美結合，演繹出合理結論。

因而，本案不適用《大氣法》第99條（三）的規定，也不應適用《環境保護法》63條（三）的移送，而應適用《大氣法》第108條（五）的規定。

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